不當勞動行為裁決申請、審議及救濟方式

14 Aug, 2017
不當勞動行為裁決申請、審議及救濟方式

 

我們想讓你了解的是

 

勞動三權之保護,除具有私權效力,法院以雇主之行為是否有具體違法作為法律行為效力及損害賠償之依據,我國不當勞動行為,亦透過「勞動部的行政處分」作為干預手段課予雇主一定的義務,禁止不當勞動行為來恢復侵害前之原狀,並藉由「罰鍰」手段遏止義務的違反,依工會法第45條第2項之規定,若裁決決定認定雇主的解僱或降調等屬於不當勞動行為,裁決委員會發出救濟命令,。若雇主不服此行政處分,可提出行政訴訟,應有了解裁決申請方式、審議及救濟內容之必要。

勞動三權之保護,一般認為具有私權效力,法院以雇主之行為是否有具體違法作為法律行為效力及損害賠償之依據,而「不當勞動行為裁決制度」係屬行政救濟,其目的為快速地恢復受侵害前之勞資關係狀態,即便雇主只要主觀上存在「不當勞動行為」之認識,而不必然需要雇主直接介入支配行為或結果,都仍可能構成「不當勞動行為」!

 

我國不當勞動行為的制度構造,原則上是透過「勞動部的行政處分」作為干預手段課予雇主一定的義務,禁止不當勞動行為來恢復侵害前之原狀,並藉由「罰鍰」手段遏止義務的違反,依工會法第45條第2項之規定,若裁決決定認定雇主的解僱或降調等屬於不當勞動行為,裁決委員會可以發出「限期回復原職」之類的救濟命令,若雇主不從,勞動部將處罰雇主新臺幣6萬元以上30萬元以下的罰鍰。若雇主不服此行政處分,可提出行政訴訟。

 

依勞資爭議處理法第39條第1項:勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議,得向中央主管機關申請裁決。勞資爭議處理法第40條:裁決之申請,應以書面為之,並載明下列事項:一、當事人之姓名、性別、年齡、職業及住所或居所;如為法人、雇主團體或工會,其名稱、代表人及事務所或營業所;有代理人者,其姓名、名稱及住居所或事務所。二、請求裁決之事項及其原因事實。

 

必須透過提出申請始能開啟裁決程序

雇主掌握企業營運資源、工作規則制定權及人事懲戒權,雇主可以透過各種手段激勵員工,達成組織目標,亦可反向利用資源、透過各種手段,直接或間接地壓制、破壞工會運作或對工會幹部施加壓力,各種破壞勞工團結權之行為即統稱為「不當勞動行為」。

 

不當勞動行為發生的情形,如以不當勞動行為裁決處分來逼迫雇主履行義務,必須要限定在「申請人之申請」來當作唯一的開啟程序事由。在程序上,則藉由「不當勞動行為裁決委員會」作為審理單位。

 

又依不當勞動行為裁決辦法第6條:申請裁決者,為申請人,他造為相對人。申請人及相對人,均為裁決事件之當事人。」及同辦法第7條:「申請人依本法第40條規定提出裁決申請書,除提出四份於裁決委員會者外,應按相對人人數,提出繕本或影本。有委任代理人者,應提出委任書狀」。勞工欲提出裁決應該提出「不當勞動行為裁決申請書」,向勞動部之「不當勞動行為裁決委員會(下稱裁決委員會)」申請。除應依法定格式撰寫並提出裁決申請書,在申請書中應記載的事項,除所涉當事人之姓名、年籍等基本資料外,並應敘明請求裁決之事項及其原因事實。為便於裁決,就求裁決之事項及其原因事實應該具體且明確特定,此部分涉及複雜法律及集體勞動法,且係裁決案件審理之重心所在,可委由專業律師撰擬並提出申請。

 

申請書撰寫完成後正本給勞動部之外,尚應按照相對人之人數準備繕本或影本交給勞動部應提出給勞動部的裁決委員會,依勞資爭議處理法第39條第2項、第51條第1項規定,可知裁決申請應自應自知悉有違反工會法第35條或團體協約法第6條規定之事由「或」事實發生之次日起,90日內為之。裁決委員會認為裁決申請期間採「雙起算制」,只要有符合其一即可(101年勞裁字第55號、101年勞裁字第56號參照)。因涉及90日申請期限的爭議時,無論親自或郵寄皆應考慮舉證上困難而應保存證據。

 

裁決審議進行及內容

裁決程序上會先指派委員3人進行調查程序(至於開會次數),負責調查證據、釐清事實、整理爭議點。調查程序結束,則召開大會,針對事實與法律上爭議點為陳述、辯論,再由委員會最後作出裁決決定。裁決程序中,不同行政程序,要求申請人的申請書要把請求具體而且連貫地先講清楚,申請人必須要具體化申請聲明、事實與主張的事由,主張事實要能夠對應到特定法律要件。雇主答辯必須具體,並且委員、雇主、申請人三方的資料都能互通。

 

裁決委員會應指派委員一人至三人,依職權調查事實及必要之證據,並作成調查報告。有鑑於裁決委員理論上由熟悉不當勞動行為專業人士組成而具有專業性,對於事實與證據之掌握應較於處理一般民事或勞動事件的法官更為深刻,縱後民事訴訟不受此調查報告的拘束,勞工仍可以援用有利之點於訴訟之中攻防。

 

裁決委員會可以依職權主動要求雙方提出資料,雙方不得拒絕提出,也不能虛偽說明或舉證。甚至裁決委員經勞動部同意,也可以直接進入事業單位訪查。裁決程序,相較於行政程序,除了委員專業性更高以外,為釐清事實而開啟多次調查程序,透過加嚴謹與一般訴訟程序頗為相似的正當行政程序,是一種「準司法化」的程序構造。

 

裁決會之救濟手段以「不作為命令」及「恢復原狀態命令」等方式進行,依不當勞動裁決委員會之成立意旨,係以排除及矯正不當勞動行為為目標,是以裁決會對於不當勞動行為之救濟,多以禁止雇主繼續不當勞動行為並要求恢復原狀態為主,如撤回公告或命令、恢復原勞動條件或回復雇傭關係等等皆為常見之處分,而勞動主管機關則再依據裁決會之認定,依工會法第45條處以3至30萬元之行政處分。

 

公部門的勞動爭議不得申請勞動裁決

工會法第35條第1項第5款不當勞動行為所規範之「雇主」,不應限於私法上僱傭契約之觀察,具有實質管理權者亦應屬之,如此始合乎基於「保障勞工團結權」所應為之法律解釋。又勞動關係可區分為「個別勞資關係」與「集體勞資關係」,規範前者之主要法令為勞動基準法,後者則涉及勞動三法即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法等規範。觀之團體協約法第2條規定:「本法所稱團體協約,指雇主或有法人資格之雇主團體,與依工會法成立之工會,以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」勞資爭議處理法第3條前段規定:「本法於雇主或有法人資格之雇主團體(以下簡稱雇主團體)與勞工或工會發生勞資爭議時,適用之。」可見團體協約法第2條前段規定與勞資爭議處理法第3條前段規定相似,而與教師工會間之團體協約,應以孰人為雇主,解釋上並非以學校為唯一雇主,主管教育行政機關亦得為該條所定之雇主為由,認定不限於上訴人工會幹部任職之學校為唯一雇主,上訴人亦為參加人工會幹部之雇主,固非全然無據。惟既然同為雇主,兩者之權責如何劃分?發生勞資糾紛時,應以何人為協商對象?其協商結果之效力如何?原判決均未說明。而所謂教師(產、職業)工會「會務假」,係指依工會法第36條第1項規定由工會與雇主協商,教師提出有必要於上班時間辦理會務之證明,並由雇主核實審查,權責主體為雇主即學校。本件上訴人主張其於權限內得以處理的是「國民中小學教師授課節數訂定基準」及其他教育部變更該基準之函釋或授權下的「減授課」,至於教師以教師工會會務要求公假、教師工會會務假及其排代(代課老師聘請及支付代課費用),應由各學校斟酌教育現場代課教師安排、學校經費、學生受教權影響等評估公假必要性、覈實性後,本於權責自行決定等情,亦屬有據。又本院104年度判字第338號、105年度判字第389號判決對於企業工會會員之雇主固採「實質管理說」,惟依工會法第6條第1項之規定,教師僅得組織及加入產業工會及職業工會,不得組織及加入企業工會。本件參加人係產業工會而非企業工會,兩者性質完全不同,原不得任意比附援引。原判決以:對於工會法第35條第1項之「雇主」,宜採「實質管理說」,而不應限於僱傭契約而論「雇主」地位。教師工會之協商對象既包括各縣市政府,而縣市政府對於教師之勞動條件具有支配影響力,即應解釋為不當勞動行為之主體,而受勞資爭議處理法規定之不當勞動行為裁決制度所規範為由,認上訴人對於系爭函內容,具實質影響力與決定權限,核屬雇主地位,未免率斷(最高行政法院107年度判字第500號行政判決)。

 

裁決與申請時效

 針對雇主持續違法之不當勞動行為,應在何時提出裁決申請始符合90日期間之規定,裁決委員會是採取「繼續行為」概念來解釋,若不當勞動行為發生於民國100年5月1日前,但繼續行為持續至100年5月1日之後者,當事人亦可依該法於100年5月1日起90日(7月29日)之期間內申請裁決。(100年勞裁字第2號裁決)就「繼續行為」概念解釋:「相對人基於同一概括不當勞動行為意思表示,而於申請人申請裁決後,尚於100年8月29日以台北北門郵局第003103號存證信函解僱申請人,從而,相對人辯稱本件裁決之申請違反法規不溯及既往原則、逾越90日除斥期間等語,均不可採。」(100年勞裁字第6號裁決)

 

雇主或代表雇主行使管理權人所為上開不當勞動行為,於行為之初始,其外象常與一般正常之勞動行為相同,而不易分辨,其是否有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之目的,是雇主或代表雇主行使管理權之人所為之勞動行為,是否為工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為,應自雇主或代表雇主行使管理權之人對勞工為勞動行為起至其影響、妨礙工會成立、運作或自主性之結果顯現時,整體觀察其行為之內容,並認定其事實發生時,再以此作為計算裁決申請期間之依據(最高行政法院102年度判字第56號行政判決)。亦即,雇主「支配介入」之不當勞動行為的起算應從整體觀察,自其結果顯現時起算。

 

關於考績之不利益對待,單1年度的考績評定可認定為1個不當勞動行為,連續數個年度的考績評定亦可能認定係不當勞動行為之繼續,在作成人事考核評定時,對於個別勞工之人事考核,存在以基於其所屬於工會之理由而遭到低考核之具體差別待遇事實,即該當不當勞動行為(最高行政102年度判字第294號)。

 

申誡、記過之懲戒處分、調職、考績考核等,依該等申誡、記過之懲戒處分、調職、考績考核行為之樣態,均屬一次性之行為,亦即在為懲戒、調職時及考核時,該等行為即已完成,非屬繼續性之行為。至於因申誡、記過之懲戒處分影響到該年度之考績,因考績評等不佳致生之降等、薪資減少、績效獎金減少以及次年度不能晉薪一級,均係因該等行為所生之結果,縱該等結果其後持續生效,亦屬該等行為後狀態之繼續,尚非前揭所謂之行為繼續(100年勞裁字第24號裁決)。

 

因此,關於支配介入之不當勞動行為,相對人對於企業中另一工會所違法招收之會員,仍持續代扣工會會員會費,且提供其辦公室及公佈欄,符合工會法第35條第1項第5款規定之不當影響、妨礙或限制工會之組織或活動。其理由為,相對人上述之數個行為是基於同一概括不當勞動行為之意思表示所為之繼續性之不當勞動行為,故其事實之發生仍屬持續進行中(101年勞裁字第22號裁決、100年勞裁第6號裁決)。

 

裁決與委任律師

 工會與勞工於遇有雇主不當勞動行為時得提出裁決申請,且得委任律師為代理人來進行,但是法律並沒有強制委任律師的規定,但委任律師得申請勞動部補助。不委任律師時,可委由工會熟悉勞動三法之幹部或會務人員,以期在撰寫申請裁決書與進行言詞陳述時讓裁決委員理解爭議,而能充份保障權利。

 

然而,勞方提出裁決時首先須撰寫申請書,其中應記載「請求裁決之事項及其原因事實」,此部分不宜以流水帳的方式或全以控訴之言詞來書寫,而應進行分析,而涉及事實陳述的方式(例如哪些事件對本案具有重要性而應寫入申請書,以及應檢附哪些證據),以及以勞動三權的角度來解釋個案事實(亦即:為何雇主的行為與侵害勞動三權有關係)。

 

裁決委員會為調查事實及必要證據,會指派裁決委員召開調查會議;此外,在作出決定前,也會請當事人到裁決委員以言詞陳述意見,而無論調查或詢問程序中,申請人均須條理分明地將雇主行為與不當勞動行為予以連結並加以證明,上述各點均涉及對勞動三法的掌握,宜由熟悉勞動三法之人士代為撰擬並為陳述意見。

 

申請與調查證據

依勞資爭議處理法第44條第2項規定,裁決會依職權調查事實及必要之證據,也就是說裁決會必須主動調查事實及證據,而非被動等待當事人主張。但實際情形卻是裁決會常置身事外,並由雙方自行攻防,而未依其職權進行調查以釐清真相。他們認為,這樣的審理模式不只是違反了現行規定,更重要的是,在目前裁決會仿效法院的進行方式下,未請大律師更顯不利,裁決會應確實遵守目前制度的規範,並負起調查事實及證據的責任。裁決審理期間雖『最長』便可達4個月,但在運作上申請人的補正時間或相對人的答辯時間,實際審理期間則可能超過5個月以上。

 

不當勞動行為裁決制度的創設便是要保障工會存續的空間,幹部免於不利益對待的威脅。但是工會存續的保障只是狹義之團結權的實踐,工會得以自主發展,對資方產生抗衡的空間才是此制度最大的目標。勞資爭議處理法第44條第2項明確規定裁決委員會應指派委員一人至三人,依職權調查事實及必要之證據。依照當事人進行主義的模式在操作,以致裁決書中常出現主張相對人有不當勞動行為意思的勞方因無法舉證證明而被駁回的裁決理由。

 

依勞資爭議處理法第44條第2項:裁決委員會應指派委員一人至三人,依職權調查事實及必要之證據,並應於指派後二十日內作成調查報告,必要時得延長二十日。又依不當勞動行為裁決辦法第15條:裁決委員依本法第四十四條第二項、第三項規定進行調查時,得作成調查計畫書,並為下列之處置:一、通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明。二、聽取當事人之意見或詢問證人。三、命鑑定人提出鑑定書或詢問鑑定人。四、通知有關機關協助提供相關文書、表冊及物件。五、進入相關事業單位訪查。裁決委員進行調查時,應作成調查紀錄。」

 

證據是勝負與否的關鍵,原則上若有書證或物證,當然應該優先提出,其中證人就是調查證據的方法之一,故不宜忽略證人的重要性。裁決委員會受理裁決申請後,應指派委員召開調查會議以調查事實及必要之證據。裁決當事人(包括申請人及相對人)亦可申請裁決委員會調查證據。

 

證人,就是調查證據的方法之一。在裁決審理程序中,能否提出相關證據往往是勝訴與否的關鍵因素,因為當事人常常有很多陳述,如果沒有證據可以佐證,裁決委員或許會認為當事人舉證不足而不採該陳述,對於案件結果自有影響。至於誰可以當裁決的證人,原則上只要能證明您所要主張的事實或陳述之人,就可以當證人。 

 

如果要申請傳喚證人,至少應說明「證人之姓名暨證人聯絡地址與待證事實」,敘明證人聯絡地址目的是在便利裁決委員會能寄發通知使證人到場。證據調查申請的方式固然以書面提出為佳,惟如於裁決調查會議時以言詞提出亦可,但務必要確認該申請有於調查會議紀錄中確實記載明確,以避免程序上衍生爭議。

 

工會與雇主之衝突時常存在無法釐清之處,且多無法提出具體有/無不當勞動行為之事證,此時裁決委員往往會透過大量觀察法,就爭議當事人過往的相處模式、經驗,推論行為人是否有不當勞動行為之動機,此時若以經驗法則或各種間接事證,都能證明雇主對工會存在敵意,而有不當勞動行為之動機時,即可推定雇主有不當勞動行為之事實(最高行政法院103年度判字第357號判決參照)。由於以「勞資關係脈絡」推定是否成立不當勞動行為之見解,在雙方皆無具體事證證明,持續發生不當勞動行為時,難免會影響裁決委員之心證,導致裁決結果偏向於工會。

 

裁決決定之民事訴訟及其核定程序訴願及訴訟

申請人基於工會法第35條第2項(解僱、降調、減薪)規定所生民事爭議事件,違反勞資爭議處理法所定90日申請期限,或違反同法第40條相關程序規定,經令限期補正而屆期未補正,或有不能補正情事者,應以書面作成不受理裁決決定,申請人不得對此不受理決定聲明不服。此種不受理決定,並非實體之決定,仍應提出訴願之行政救濟程序(勞資爭議處理法第39條第2項、第40條、第41條、第51條第1項、第3項;不當勞動行為裁決辦法第15條)

 

裁決委員會對於申請人基於工會法第35條第2項所生民事爭議事件(解僱、降調、減薪)所為之裁決決定,當事人於裁決決定書正本送達之次日起30日內,未就作為裁決決定之同一事件,以他方當事人為被告,向法院提起民事訴訟者,或經撤回其訴者,視為雙方當事人依裁決決定書達成合意(勞資爭議處理法第48條、第49條;不當勞動行為裁決辦法第33條)。

 

裁決決定之訴願及行政訴訟

裁決委員會就申請人,基於工會法第35條第1項或團體協約法第6條第1項裁決申請案所作成有關實體認定之裁決決定(包括構成不當勞動行為或駁回申請人之裁決申請),以及裁決決定主文中救濟命令所令當事人為一定行為或不行為,如當事人有不服,因考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性,排除訴願程序,直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟,以資救濟(勞資爭議處理法第51條第1項、第2項、第4項)

 

裁決委員會認定構成不當勞動行為外,並得於裁決主文中以救濟命令方式令當事人為一定行為或不行為,因此,有關裁決決定有以下兩種處罰方式:

 

一、構成不當勞動行為之處罰

 

雇主被裁決委員會認定構成工會法第35條第1項之不當勞動行為,則勞動部應依工會法第45條第1項,處雇主新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。裁決當事人被裁決委員會認定構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為,則勞動部應依團體協約法第32條第1項,處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。

 

二、未依救濟命令內容履行一定義務之處罰:

 

雇主未依工會法第35條第1項第1款、第3款或第4款規定所為之救濟命令內容履行義務,則勞動部應依工會法第45條第2項,處雇主新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰;如當事人未依工會法第35條第1項第2款或第5款規定所為之救濟命令內容履行義務,則勞動部應依工會法第45條第3項,由勞動部處雇主新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰,並得令其限期改正;屆期未改正者,得按次連續處罰。

 

當事人未依團體協約法第6條第1項規定所為之救濟命令內容履行義務,由勞動部處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰,並得令其限期改正;屆期仍未改正者,得按次連續處罰(工會法第45條;團體協約法第32條;勞資爭議處理法第51條第2項)。

 

如裁決當事人,對於勞動部所為之處罰行政處分有所不服,則依循訴願法及行政訴訟法規定,經由勞動部向行政院提起訴願,再有不服則向行政法院提起行政訴訟(訴願法第1條第1項、第4條、第90條;行政訴訟法第2條、第3條、第4條第1項)。


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