不當勞動行為及裁決制度研究

07 Jan, 2019
不當勞動行為及裁決制度研究

 

「不當勞動行為」可分為勞方或資方之不當勞動行為,所謂勞方不當勞動行為係指指工會組織或工會活動等行使勞動三權對於雇主惡意加害或濫用權利之行為,而資方不當勞動行為則指,雇主打壓工會組織或破壞工會活動等侵害勞動團結權、團體協商權與勞動爭議權(即所謂「勞動三權」)的行為,不公平勞動行為概念開始於美國。由於我國立法考量工會力量微弱,因此未引入勞方不當勞動行為,僅有關於協商部分少許引進不得無正當理由拒絕協商。簡言之,資方不當勞動行為的範圍非常廣泛,只要是妨礙勞工與工會行使勞動三權,不論是雇主對於日常生活中召募工會會員活動、工會宣傳活動或是工會各項會議,或是對於勞資團體協商或團體行動(主要為罷工)為干擾或阻止,這些雇方的行為都是不當勞動行為。
 
一、資方不當勞動行為類型
 
在我國勞動法令對於禁止不當勞動行為主要以會法與團體協約法(團協法)為最重要之規範,我國工會法、團協法與勞資爭議處理法(勞資爭議處理法),在為保障勞動三權的相應規範,在保障的落實上,工會法第35條與團協法第6條第1項中訂有多種受到禁止的不當勞動行為,按我國工會法之規定。對於不公平勞動行為制度的設計,係採列舉式之立法方式,原則性之立法顯然是更能保障工會組織及活動的權利,如以:
 
依工會法第35條第1項第1、3、4款:勞工因組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務,或是提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務,又或是參與或支持爭議行為,而遭解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇,此即為「不利益待遇」禁止。再依工會法第35條第1項第2、5款:對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件時,或是不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動,為此即「工會團結權侵害」(或稱「支配介入」),另則適用勞資雙方之「違反誠信協商原則」,即勞資雙方應本誠實信用原則,進行團體協約之協商;對於他方所提團體協約之協商,無正當理由者,不得拒絕(團協法第6條第1項)。以上三類之不當勞動行為,主要在確保勞方的勞動三權不受雇主恣意侵害。因之,判斷雇主行為是否構成工會法第35條第1項之不當勞動行為時,應依勞資關係脈絡,就客觀事實之一切情況,作為認定雇主行為是否具不當勞動行為之依據;至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件,不以故意為限,只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足。因之,工會法第35條第1項第1款規定,雇主對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務,不得為其不利之待遇,否則即構成不當勞動行為。進行雇主不當勞動行為之評價時,應就勞資關係脈絡及客觀事實一切情狀,認定雇主行為是否具不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動,且慣用「大量觀察法」,雖無法直接證明該當不當勞動行為之主要事實存在,但如能從經驗法則主張或舉證資方各個間接事實與其發動不當勞動行為間具很強因果關係,即可推定該主要事實存在,且其主觀不限故意或過失,具不當勞動行為之認識即已足(臺北高等行政法院105年度訴字第1433號判決)。依上訴人與參加人間近年來不當勞動行為之裁決,雙方勞資關係繼續處於緊張狀態,上訴人105年2月16日調動公告日期與上開104年度勞裁字第32號裁決之決定書送達上訴人日期甚為接近,並與105年工會代表選舉在時間上具有緊密之連結性,從參加人歷來擔任工會要職以觀,上訴人當可知悉其會持續競選工會幹部,上開調動與參加人參與工會活動有所關連,且調動後之職務相較於電鍍工作之技術性低且為無關,由雙方勞資關係脈絡,可見上訴人之調動係針對參加人而為,就客觀事實之一切情狀,堪認上訴人對參加人為調動時係基於不當勞動行為之動機,雖維持原有職級與薪資等勞動條件,但遭調動後由高度專業性之電鍍技術員轉任至低技術性之鎖螺絲與搬運工作,累積35年之專業技術幾無所用,任何人立於此立場均會有精神上或人格權受損之感受,為勞動尊嚴貶損之精神上不利對待,且造成勞工參與工會活動上的不利益,則被上訴人認上開調動屬工會法第35條第1項第1款所欲防止之雇主對於勞工參加工會活動或擔任工會職務之針對性不利益待遇(最高行政法院107年度 判 字第 204 號行政判決)。
 
在我國主要類型,有:
 
(一)組織工會或加入工會有關之行為:包括招募勞工入會、召開工會籌 備會議、申請加入工會,以及工會成立後擔任工會職務等行為,均應依法受保障,雇主不得以此為藉口,對勞工有所不利益之待遇。 
 
(二)參與工會活動之正當行為:除了「參加勞資爭議」以外,包括勞工參與工會文宣活動、示威活動、教育訓練活動、團體協商、工會會員聯誼或互助活動等時,雇主均不能因此而對有參與之勞工施以差別待遇。但仍非不得認為雇主絕不得參與,此如工會法第36條規定,明文揭示工會會務假之法定依據,而該條第2項特別就企業工會理事長或理監事之會務假,明訂在工會與雇主無約定之情形下,得以公假辦理會務之時數,考其立法緣由,應係考量我國以中小企業為主之企業型態,及企業工會與雇主進行協商約定之難易度;且以企業工會與雇主間較具關聯性,其會務之處理亦有助於企業之正常運作等因素,而立法設計給予企業工會會務公假之法律保護。至於會務假之申請手續及須備之佐證文件,得由工會與雇主協商或於團體協約中訂定,如勞資雙方已長期就會務假之申請程序形成慣例,則考量慣例常須透過勞資雙方長期折衝、妥協,始得形成共同信守之準據,其重要性並不下於勞資約定,則欲變更慣例自應透過協商程序而為調整,而不宜由單方逕為變更,惟此尚非即謂雇主對勞工會務假之申請無審核權限,雇主仍依有個案事實加以認定、審酌之權…被上訴人與參加人確實就會務假之申請手續及應備文件存有慣例,惟僅參採參加人就○○○會務假應予釋明之主張而就參加人全盤否認本件會務假申請慣例之原因及動機置之不論,對於判斷本件是否可能合致「不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動」之事實基礎,即難謂無違誤,則被上訴人據此主張原裁決對於事實之判斷有明顯錯誤,即非無據(最高行政法院107年度判字第 502 號行政判決)。
 
(三)對工會所要求進行的團體協商,雇主如果無正當理由而加以拒絕時,也構成不公平勞動行為。此部分可參見最高行政法院107 年度判字第125號行政判決所示:按勞資爭議處理法第1條規定:「為處理勞資爭議,保障勞工權益,穩定勞動關係,特制定本法。」勞資爭議處理法雖提供勞資雙方解決爭議之管道與機制,惟是否能獲得解決,當事人雙方間是否存在誠實信用與自治精神,實為關鍵,故同法第2條規定:「勞資雙方當事人應本誠實信用及自治原則,解決勞資爭議。」又為規範團體協約之協商程序及其效力,穩定勞動關係,促進勞資和諧,保障勞資權益,特制定團體協約法。團體協約法第2條規定:「本法所稱團體協約,指雇主或有法人資格之雇主團體,與依工會法成立之工會,以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」第6條第1項規定:「勞資雙方應本誠實信用原則,進行團體協約之協商;對於他方所提團體協約之協商,無正當理由者,不得拒絕。」,第2項規定:「勞資之一方於有協商資格之他方提出協商時,有下列情形之一,為無正當理由:對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式,拒絕進行協商。未於60日內針對協商書面通知提出對應方案,並進行協商。拒絕提供進行協商所必要之資料。」足見有關勞資爭議及團體協約之協商,勞資雙方須傾聽對方之要求或主張,而且對於他方之合理適當的協商請求或主張,己方有提出具體性或積極性之回答、主張或對應方案,必要時有提出根據或必要資料之義務。準此,團體協商已就協商內容達成合意之地步,卻拒絕簽訂書面之協約,其不尊重協商之結果,將使勞資雙方過去在團體協商過程中尋求合意之努力完全喪失意義,原則上可解為構成拒絕協商之不當勞動行為自屬無疑。
 
(四)雇主以各種「支配」或「介入」的手段對工會會務加以干涉時,也屬不公平勞動行為。所謂「支配介入」,係指雇主對於工會組織及營運積極進行支配、介入的行為;一般來說,「支配」是指雇主掌握 工會主導權而左右工會意思;「介入」則是指尚未達到支配程度,但對工會之運作予以干涉的一切行為。
 
(五)加強以就業服務法第五條「就業歧視」規定規範資方對工會幹部之不公平勞動行為,若勞工行政單位認定違反工會法,應主動提案至就業歧視委員會進行就業歧視認定。
 
(六)反對罷工期間雇主鎖場、採用替代人力之不公平勞動行為,修法制裁雇主對工會幹部不當解僱行為。至於,「破壞罷工津貼」是否為不當勞動行為,依最高行政法院107年度判字第270號行政判決所示:「原判決援引學者林佳和之見解,認所謂「破壞罷工津貼」係雇主藉著特別津貼之給與,以防止勞工之參與罷工或促使勞工退出罷工,依德國聯邦勞動法院之見解,本於比例原則之拘束,法秩序應得容許資方在採取防禦性之鎖場爭議手段之前,先行選擇其他影響程度較小之行為,以求得爭議平等之建立,而顯然支付勞工「破壞罷工津貼」應屬該等影響較小之爭議手段,而為比例原則之必要性所得涵蓋。本件上訴人於105年6月22日進行罷工投票通過罷工,原對外宣布於7月暑假擇期罷工,嗣於隔日即105年6月23日18時01分於工會臉書宣布自105年6月23日24時開始罷工,上訴人從宣布罷工到開始罷工,期間僅6個小時,確實屬突襲性罷工,面對上訴人此種突襲式罷工行動,衡情參加人須採取緊急應變措施作為因應,以維持營運,避免嚴重影響旅客權益,是以參加人在罷工之前,即宣導或說明希望員工可以選擇不參與罷工或給予罷工期間出勤員工若干獎勵金,此係參加人合法、合理對抗手段,不應認定為不當勞動行為等語,經核並無違工會法第35條第1項第1款、第4款、第5款之立法意旨。上訴意旨主張華航空服員於罷工進行期間便已得知,倘若不配合罷工,便能在事後獲取更有利的差別待遇,故參加人所為之行為顯然係不當勞動行為甚明,原判決錯誤引用學者林佳和及及德國法院之見解,且未說明未參予罷工之空服員為何不影響上訴人之罷工活動,顯有判決不備理由之違法云云,不足憑採。」
 
二、行政裁決制度之簡介
 
行政裁決制度之引入亦係不當勞動行為重要內涵,蓋無行政機關介入,僅憑法院救濟未免緩不及急,無法及時處理糾紛,整個裁決流程須經過84到134天不等,相較於一般民事訴訟已短暫許多。裁決提出申請由勞動部之裁決委員會受理後,裁決中,法律就每個程序都有規定一定的處理時間,依勞爭法第44條第1項規定,勞動部應於收到裁決申請書之日起7日內,召開裁決委員會處理之;勞爭法第47條第2項規定,裁決委員會作成裁決決定後,勞動部應於20日內將裁決決定書送達當事人。整體而言,一般民事訴訟救濟程序往往第一審就可能耗費將近1年的時間,較之而言,裁決程序對於受侵害之勞工或工會應該是較為迅速且專業之救濟途徑。
 
又依勞爭法第50條:「(1)當事人本於第48條第1項裁決決定之請求,欲保全強制執行或避免損害之擴大者,得於裁決決定書經法院核定前,向法院聲請假扣押或假處分。(2)前項聲請,債權人得以裁決決定代替請求及假扣押或假處分原因之釋明,法院不得再命債權人供擔保後始為假扣押或假處分。(3)民事訴訟法有關假扣押或假處分之規定,除第529條規定外,於前二項情形準用之。(4)裁決決定書未經法院核定者,當事人得聲請法院撤銷假扣押或假處分之裁定。」因此,勞方就私權事項的爭議,例如解僱或減薪爭議,可以在裁決決定作成之後,於裁決決定書經法院核定前,,向法院聲請假扣押或假處分時,應用勞爭法在此處有利勞工的特殊規範,如減輕勞工聲請假扣押或假處分的負擔:勞工(即債權人)得以裁決決定代替請求及假扣押或假處分原因之釋明,而且法院不得再命債權人供擔保後始為假扣押或假處分,相當程度減輕了勞工聲請上的負擔。且法院無要求勞工限期起訴的要求:勞爭法第50條第3項規定,民事訴訟法第529條有關假扣押或假處分之規定不予準用,也就是勞工以裁決決定書聲請假扣押或假處分時,若法院核定裁決決定的效力,裁決決定的效力就和民事確定判決相同,爭議已獲得終局解決,勞工自然不用另外起訴來釐清爭議。但是,若法院對裁決決定書不予核定,雇主就可以聲請法院撤銷假扣押或假處分之裁定,此時勞工若要再聲請一次假扣押或假處分,就回到一般民事訴訟的程序。
 
 
 
關於創設裁決制度之目的,亦可參見最高行政法院 107 年度判字第725 號行政判決所示:「(第1項)雇主或代表雇主行使管理權之人,不得有下列行為:一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務,而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。(第2項)雇主或代表雇主行使管理權之人,為前項規定所為之解僱、降調或減薪者,無效。」工會法第35條第1項第1款、第5款、第2項定有明文。「(第1項)勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議,得向中央主管機關申請裁決。(第2項)前項裁決之申請,應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」「(第1項)基於工會法第35條第1項及團體協約法第6條第1項規定所為之裁決申請,其程序準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定。(第2項)前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。」亦為勞資爭議處理法第39條、第51條第1項、第2項所明定。按上述工會法、勞資爭議處理法有關不當勞動行為禁止制度及其裁決機制之立法目的,旨在確實保障勞工之團結權、團體協商權及集體爭議權,避免雇主以其經濟優勢地位,對於勞工行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時,採取不當之勞動行為,且透過不當勞動行為裁決機制,除對於具體個案認定是否構成不當勞動行為外,尚藉命當事人為一定行為或不行為之方式,以為快速有效之救濟命令,俾迅速排除不當勞動行為,回復集體勞動關係之正常運作。
 
因之,不當勞動行為裁決,係指不當勞動行為之特別救濟制度,目的在於排除不當勞動行為,回復原來的勞資關係。所以創設不當勞動行為裁決制度的目的,在於避免雇主以其經濟優勢地位對勞工於行使法律賦予勞動三權時,採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為,並能快速回復受侵害勞工之相關權益。為了處理不當勞動行為裁決案件,勞動部組成「不當勞動行為裁決委員會」,遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士擔任裁決委員進行審查,是此一制度自始偏向勞方自屬當然!裁決制度就是排除上述規範於工會法第35條與團協法第6條第1項之行為的救濟程序,此一裁決程序的法律規定在勞資爭議處理法第39條至第52條之中,依勞資爭議處理法第39條第1項:「勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議,得向中央主管機關申請裁決。」因之,勞工因組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務,或是提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務,或參與或支持爭議行為,而遭解僱、降調、減薪時,這些爭議固歸類為私權爭議,勞工與工會得向中央主管機關申請裁決,確認所為之解僱、降調或減薪屬於不當勞動行為而無效。且除了工會幹部,個別的「勞工」(含工會會員與非工會會員)與「工會」也可以申請。只要有因為雇主之不當勞動行為而權益受損,裁決委員會都擴大解釋認為具有救濟利益,而准許可以提起裁決。個別勞工發起籌組工會尚未成立工會、或加入工會成為會員,即使不是工會幹部,如果雇主因此而予以解僱、降調、減薪或其他不利益待遇,該勞工可以申請裁決救濟。又如:雇主不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動,雖表面上受侵害的是工會,但裁決委員會亦認為受此支配介入之個別勞工或工會會員因為其團結權受到侵損也可以提起裁決。相反地,如果是雇主對於個別勞工有「不利益待遇」之不當勞動行為,除個別勞工可以提起裁決救濟外,因該不利益待遇可能會使工會會員減少參與工會活動的意思,結果對於工會之組織與活動將產生重大之影響,所以也允許工會申請裁決。
 
又依勞資爭議處理法第51條第1項:「基於工會法第35條第1項及團體協約法第6條第1項規定所為之裁決申請,其程序準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定。」亦即,雇主或代表雇主行使管理權之人,若對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務,或是對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務,又或是對於勞工參與或支持爭議行為,而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇時,抑或對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件時,或是不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動;第三、無正當理由拒絕團體協商時,勞工與工會得向中央主管機關申請裁決,確認上述行為屬於不當勞動行為,並作出如何救濟的行政處分。同時構成不當勞動行為的一方也會受到罰鍰之行政處分。相較於法院救濟,裁決具有迅速排除侵害之作用,法律亦規定的程序處理之最長的期限。
 
針對裁決委員會所作成之不受理決定,如有不服,原則上可在決定書送達之翌日起30日內,經由勞動部向行政院提出訴願(勞爭法第51條第3項規定參照),作為救濟。但在依照工會法第35條第2項規定申請之裁決,而未符合勞爭法第39條第2項之90日申請期間以及未依勞爭法第40條規定記載相關事項之情形,則對於所作成之不受理決定,例外地不得聲明不服(勞爭法第41條第2項規定參照),換言之,該不受理之決定即為確定。惟上開救濟僅就程序違法及實體事實認定不當部分加以審酌,換言之,裁定享有判斷餘地,亦即,行政法院對於主管機關享有判斷餘地之決定,固應予以遵重,惟行政法院為司法審查時,對於行政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊;法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤;對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範;行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準;是否出於與事務無關之考量;是否違反法定之正當程序;是否違反相關法治國應遵守之原理原則;作成判斷之行政機關組織是否合法且有判斷權限等事項,仍得予以審查(最高行政法院107年度判字第502號)。
 
 
蓋裁決部分是在目前司法途徑以外的救濟管道,其針對不當勞動行為的判斷設有不當勞動行為裁決委員會,此一委員會的特色在於,由專業人士組成具有專業性,而且該委員會性質上是獨立委員會,裁決委員之任期固定,兩年一任,,以確保裁決委員會處理裁決案件之獨立性,惟此一獨立性相較於法院而論,自屬有限,不當勞動行為裁決制度係鑑於勞方權益、工會活動在我國長期未能獲得有效保障,即時接近法院的救濟亦有未逮,乃予引進,冀由嫻熟該領域之專家學者進行妥適之即時判斷。工會法第35條之規範目的在於避免雇主不當介入工會發展,而「對勞工為不利之對待」僅係雇主介入工會發展之「手段」,非謂該款事由之適用主體僅限於「勞工」。且不利益待遇將使工會會員減少參與工會活動的意思,對工會之組織與活動將產生重大之影響,屬對工會之侵害行為,故工會亦得為該條第1項第1款及第3款不當勞動行為之申請人。不當勞動行為裁決制度係為保障勞工團結權、團體協商權、團體爭議權之行使所特別設置之救濟制度,悉由熟悉勞資法律關係之學者與實務工作者所組成,具有「獨立專家委員會」之性質,由裁決委員會之組成、禁止委任代理之規定、適用調查及訊問程序、裁決書格式與裁決委員之職權以觀,性質上類似法院審判程序,具有「準司法」性格,其決定具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,復於勞資爭議處理法第4章規定申請、調查、決定等程序及裁決書之記載、主文效力等準司法程序,另於第51條第4項明訂關於工會法第35條第1項侵害勞工團結權行為之決定,免除訴願程序,得逕提行政訴訟。而對於某行為有無影響勞工團結權之行使,應參酌各別行為態樣、不同企業文化、勞資關係之特殊性、事業領域之需求等因素綜合判斷,難以法律巨細彌遺予以規範,自屬不確定之法律概念;將此判斷委諸具專業性之委員遵循準司法之正當程序作成決定,並免除訴願委員會之審查,自應承認裁決委員之獨立性,並尊重其判斷餘地,始符立法意旨。
 
惟委員會運作,仍應「參照司法院釋字第689號及第709號解釋意旨,憲法上正當法律程序原則之內涵,除要求人民權利受侵害或限制時,應有使其獲得救濟之機會與制度,亦要求立法者依據所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量,制定相應之法定程序。立法者為處理勞資爭議之裁決程序,於勞資爭議處理法第43條第3項規定授權主管機關訂定不當勞動行為裁決辦法,而行為時不當勞動行為裁決辦法第12條規定:「裁決委員會應公正進行裁決事件之調查、詢問及裁決決定等事項。」第15條規定:「(第1項)裁決委員依本法第43條第2項、第3項規定進行調查時,得作成調查計畫書,並為下列之處置:通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明。聽取當事人之意見或詢問證人。命鑑定人提出鑑定書或詢問鑑定人。通知有關機關協助提供相關文書、表冊及物件。進入相關事業單位訪查。(第2項)裁決委員進行調查時,應作成調查紀錄。」第16條規定:「(第1項)裁決委員依本法第44條第2項規定,命當事人提出相關文書,當事人無正當理由拒絕提出文書時,裁決委員得審酌情形,認他造關於該文書之主張或依該文書應證事實為真實。(第2項)前項情形,裁決委員於調查終結前,應給予當事人陳述意見之機會。」第17條規定:「(第1項)裁決委員作成之調查報告,應包含下列事項:調查之處所及年、月、日。裁決委員及記錄職員姓名。裁決事件。到場當事人、代理人、及其他經同意到場相關人員之姓名。當事人及相關人員所為聲明或陳述之要點。證人之陳述或鑑定人之鑑定結果。調查紀錄。調查意見。(第2項)前項調查報告,應送交裁決委員會。」第18條規定:「(第1項)主任裁決委員應於裁決委員作成調查報告後7日內,召開裁決委員會。(第2項)裁決委員會應依本法第46條第1項後段規定,通知當事人以言詞陳述意見進行詢問程序。必要時得通知相關人員陳述意見。(第3項)裁決委員會進行前項詢問程序前,應訂定詢問期日,並製作詢問通知書,記載到場之日、時及處所,送達於當事人及相關人員。」第19條規定:「(第1項)裁決委員會依前條規定進行詢問程序時,得公開進行之。(第2項)詢問程序之進行,由主任裁決委員主持之。(第3項)詢問應作成詢問紀錄,並記載下列事項:言詞陳述之處所及年、月、日。裁決委員及記錄職員姓名。裁決事件。到場當事人、代理人、及其他經通知到場相關人員之姓名。當事人及相關人員所為聲明或陳述之要點。」觀諸前揭勞資爭議處理法第46條「……第1項規定裁決決定之作成,裁決會應出席人數及同意人數門檻。另考量裁決決定影響勞資雙方權益甚鉅,明定裁決決定前,應由當事人以言詞陳述意見(此陳述意見程序另於第43條第3項授權子法規範,非屬民事訴訟或行政訴訟之聽證程序)。裁決決定事涉專業性,為確保裁決決定之公信力,爰於第2項明定委員應親自出席,不得委任他人代理之規定。……。」之立法理由,亦足認裁決委員會作成裁決決定前之言詞陳述乃為法定必要之程序;且委員應親自出席,不得委任他人代理。因此若未參加言詞陳述程序之委員,本不應參與作成裁決決定,如任由未參與言詞陳述程序之委員參與裁決決定之作成,將使言詞陳述程序、辯論程序流於形式、空洞化,明顯違反勞資爭議處理法第46條第2項規定裁決委員應親自出席之意旨,且有違法律正當程序。又裁決委員會關於程序之進行是否符合法律規定之正當性,應一體觀之而屬不可分,苟有委員未參加言詞陳述程序卻參與裁決決定之作成,所進行之程序即有違法律規定之正當性,縱將之扣除,仍符合勞資爭議處理法第46條第1項所定之「3分之2以上委員出席,經出席委員2分之1以上同意」之表決數,亦同。…裁決委員會所踐行之程序不符正當法律程序之原則而有瑕疵,於法自非有據。原判決認為原決定之裁決委員共12人,扣除未參與裁決前詢問程序之蘇衍維委員,仍有11人出席,符合勞資爭議處理法第46條第1項所定之表決數,仍屬合法,所持法律見解即有違誤。從而,原決定履行之程序既有瑕疵,則無論其實體是否有理,均無由維持。」(最高行政法院107年度判字第685號)因此,若有程序不合法,法院自得介入。
 
 
三、常見問題
 
(一)裁決要如何申請?
 
依勞資爭議處理法第39條第1項:勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議,得向中央主管機關申請裁決。勞資爭議處理法第40條:裁決之申請,應以書面為之,並載明下列事項:一、當事人之姓名、性別、年齡、職業及住所或居所;如為法人、雇主團體或工會,其名稱、代表人及事務所或營業所;有代理人者,其姓名、名稱及住居所或事務所。二、請求裁決之事項及其原因事實。又依不當勞動行為裁決辦法第6條:申請裁決者,為申請人,他造為相對人。申請人及相對人,均為裁決事件之當事人。」及同辦法第7條:「申請人依本法第40條規定提出裁決申請書,除提出四份於裁決委員會者外,應按相對人人數,提出繕本或影本。有委任代理人者,應提出委任書狀」。勞工欲提出裁決應該提出「不當勞動行為裁決申請書」,向勞動部之「不當勞動行為裁決委員會(下稱裁決委員會)」申請。除應依法定格式撰寫並提出裁決申請書,在申請書中應記載的事項,除所涉當事人之姓名、年籍等基本資料外,並應敘明請求裁決之事項及其原因事實。為便於裁決,就求裁決之事項及其原因事實應該具體且明確特定,此部分涉及複雜法律及集體勞動法,且係裁決案件審理之重心所在,可委由專業律師撰擬並提出申請。申請書撰寫完成後正本給勞動部之外,尚應按照相對人之人數準備繕本或影本交給勞動部應提出給勞動部的裁決委員會,依勞資爭議處理法第39條第2項、第51條第1項規定,可知裁決申請應自應自知悉有違反工會法第35條或團體協約法第6條規定之事由「或」事實發生之次日起,90日內為之。裁決委員會認為裁決申請期間採「雙起算制」,只要有符合其一即可(101年勞裁字第55號、101年勞裁字第56號參照)。因涉及90日申請期限的爭議時,無論親自或郵寄皆應考慮舉證上困難而應保存證據,如回執。
 
(二)裁決申請是否有時效?
 
針對雇主持續違法之不當勞動行為,應在何時提出裁決申請始符合90日期間之規定,裁決委員會是採取「繼續行為」概念來解釋。100年勞裁字第2號:「解釋上,若不當勞動行為發生於民國100年5月1日前,但繼續行為持續至100年5月1日之後者,當事人亦可依該法於100年5月1日起90日(7月29日)之期間內申請裁決。」但何謂「繼續行為」,並無進一步解釋。直到100年勞裁字第6號方就「繼續行為」概念解釋:「相對人基於同一概括不當勞動行為意思表示,而於申請人申請裁決後,尚於100年8月29日以台北北門郵局第003103號存證信函解僱申請人,從而,相對人辯稱本件裁決之申請違反法規不溯及既往原則、逾越90日除斥期間等語,均不可採。」
高行和高行之見解102年度判字第56號):「雇主或代表雇主行使管理權人所為上開不當勞動行為,於行為之初始,其外象常與一般正常之勞動行為相同,而不易分辨,其是否有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之目的,是雇主或代表雇主行使管理權之人所為之勞動行為,是否為工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為,應自雇主或代表雇主行使管理權之人對勞工為勞動行為起至其影響、妨礙工會成立、運作或自主性之結果顯現時,整體觀察其行為之內容,並認定其事實發生時,再以此作為計算裁決申請期間之依據。」亦即,雇主「支配介入」之不當勞動行為的起算應從整體觀察,自其結果顯現時起算。
 
另外,關於考績之不利益對待,最高行政法院亦認為:「單1年度的考績評定可認定為1個不當勞動行為,連續數個年度的考績評定亦可能認定係不當勞動行為之繼續,在作成人事考核評定時,對於個別勞工之人事考核,存在以基於其所屬於工會之理由而遭到低考核之具體差別待遇事實,即該當不當勞動行為。」(最高行政102年度判字第294號)亦即,最高行政法院肯定裁決委員會認為爭議行為之「繼續行為」的概念。
 
但是,在此之前100年勞裁字第24號裁決一反過去之見解,廣泛的認為:「申誡、記過之懲戒處分、調職、考績考核等,依該等申誡、記過之懲戒處分、調職、考績考核行為之樣態,均屬一次性之行為,亦即在為懲戒、調職時及考核時,該等行為即已完成,非屬繼續性之行為。至於因申誡、記過之懲戒處分影響到該年度之考績,因考績評等不佳致生之降等、薪資減少、績效獎金減少以及次年度不能晉薪一級,均係因該等行為所生之結果,縱該等結果其後持續生效,亦屬該等行為後狀態之繼續,尚非前揭所謂之行為繼續。」可知本號裁決明顯限縮解釋,和前述最高行政法院之見解有違,應不被支持。因此,關於支配介入之不當勞動行為,其後來之101年勞裁字第22號裁決,再度引用100年勞裁第6號裁決之見解,認定相對人對於企業中另一工會所違法招收之會員,仍持續代扣工會會員會費,且提供其辦公室及公佈欄,符合工會法第35條第1項第5款規定之不當影響、妨礙或限制工會之組織或活動。其理由為,相對人上述之數個行為是基於同一概括不當勞動行為之意思表示所為之繼續性之不當勞動行為,故其事實之發生仍屬持續進行中。
 
(三)申請裁決可委任律師嗎?
 
工會與勞工於遇有雇主不當勞動行為時得提出裁決申請,且得委任律師為代理人來進行,但是法律並沒有強制委任律師的規定,但委任律師得申請勞動部補助。不委任律師時,可委由工會熟悉勞動三法之幹部或會務人員,以期在撰寫申請裁決書與進行言詞陳述時讓裁決委員理解爭議,而能充份保障權利。然而,勞方提出裁決時首先須撰寫申請書,其中應記載「請求裁決之事項及其原因事實」,此部分不宜以流水帳的方式或全以控訴之言詞來書寫,而應進行分析,而涉及事實陳述的方式(例如哪些事件對本案具有重要性而應寫入申請書,以及應檢附哪些證據),以及以勞動三權的角度來解釋個案事實(亦即:為何雇主的行為與侵害勞動三權有關係)。再者,裁決委員會為調查事實及必要證據,會指派裁決委員召開調查會議;此外,在作出決定前,也會請當事人到裁決委員以言詞陳述意見,而無論調查或詢問程序中,申請人均須條理分明地將雇主行為與不當勞動行為予以連結並加以證明,上述各點均涉及對勞動三法的掌握,宜由熟悉勞動三法之人士代為撰擬並為陳述意見。
 
(四)申請可調查證據嗎?
 
依勞資爭議處理法第44條第2項:裁決委員會應指派委員一人至三人,依職權調查事實及必要之證據,並應於指派後二十日內作成調查報告,必要時得延長二十日。又依不當勞動行為裁決辦法第15條:裁決委員依本法第四十四條第二項、第三項規定進行調查時,得作成調查計畫書,並為下列之處置:一、通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明。二、聽取當事人之意見或詢問證人。三、命鑑定人提出鑑定書或詢問鑑定人。四、通知有關機關協助提供相關文書、表冊及物件。五、進入相關事業單位訪查。裁決委員進行調查時,應作成調查紀錄。」
 
證據是勝負與否的關鍵,原則上若有書證或物證,當然應該優先提出,其中證人就是調查證據的方法之一,故不宜忽略證人的重要性。裁決委員會受理裁決申請後,應指派委員召開調查會議以調查事實及必要之證據。此外,裁決當事人(包括申請人及相對人)亦可申請裁決委員會調查證據。而證人,就是調查證據的方法之一。在裁決審理程序中,能否提出相關證據往往是勝訴與否的關鍵因素,因為當事人常常有很多陳述,如果沒有證據可以佐證,裁決委員或許會認為當事人舉證不足而不採該陳述,對於案件結果自有影響。至於誰可以當裁決的證人,原則上只要能證明您所要主張的事實或陳述(法律用語稱為「待證事實」)之人,就可以當證人。
 
如果要申請傳喚證人,至少應說明「證人之姓名暨證人聯絡地址與待證事實」,敘明證人聯絡地址目的是在便利裁決委員會能寄發通知使證人到場。以103年勞裁字第42號裁決為例,因該案涉及勞資雙方餐敘過程有無提出加發獎金之協商,以及資方評核獎勵金的方式是否為不當勞動行為的爭議,工會(即申請人)即申請參與勞資餐敘之雙方代表為證人到調查會議證述,待證事實就是餐敘協商經過之事實;而申請傳訊各部門主管為證人到場證述時,待證事實即資方評核方式的考慮因素,以澄清評核方式是否係針對工會而構成不當勞動行為。
 
特別注意的是,證據調查申請的方式固然以書面提出為佳,惟如於裁決調查會議時以言詞提出亦可,但務必要確認該申請有於調查會議紀錄中確實記載明確,以避免程序上衍生爭議。
 
(六)雇主是否可以採取報復措施?
 
勞工依法行使申訴權利(含裁決),應受法律保障(詳見勞基法第74條),且勞工申請裁決原則上視為要求雇主遵守勞動法令,並非侵害雇主權益之行為,關於此一裁決申請性質,屬對外告發雇主違法行為的吹哨行為,也稱為揭弊行為,若勞工以申請裁決的方式來予以揭露,乃是受到法律保障的權利,再者,勞基法第74條規定,勞工發現雇主違反勞動法令,致有損害勞工權益之虞時,勞工得循合法管道要求雇主改善,勞工的申請行為並受到法律保護:「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時,得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。雇主不得因勞工為前項申訴而予解僱、調職或其他不利之處分。」易言之,雇主不得因勞工申請事業單位的違法行為而為解僱等報復手段,勞基法第74條乃保障勞工充分行使申訴權利的明文規範(臺灣高等法院高雄分院89年度勞上字第8號民事判決、臺灣臺北地方法院95年度勞訴字第2號民事判決參照)。因此,雇主千萬不要採取明確之措施,以免無效又觸法。
 
應注意的是,雖在勞基法第74條的保障僅限於適用勞基法的勞工,但是此處所指涉的「勞動法令」並不限於勞動基準法等直接規範工資、工時保護的法規,勞動三法(工會法、勞爭法、團協法)亦應納入,因為這些集體勞動法令是保障個別勞動條件能受到保障的機制之一,工會亦有監察雇主遵守勞動法令的重要功能,在保障勞動條件上的重要性亦日益提升。而勞基法第74條所稱的「申訴」亦不宜排除裁決,而應包含一切糾正雇主行為的揭弊行為,故不論是調解、勞檢申訴或是裁決,都得援引本條的保障。
 
再者,勞資爭議處理法第8條前段規定:「勞資爭議在調解、仲裁或裁決期間,資方不得因該勞資爭議事件而歇業、停工、終止勞動契約或為其他不利於勞工之行為。」勞資雙方將爭議事項交付調解、仲裁或裁決,在等待調解、仲裁或裁決期間,依法不容許雙方繼續採行不利於他方之行為,主要是為防止爭議繼續擴大而不利於解決爭議之程序,亦含有不當勞動行為之意涵。
 
(七)公部門的勞動爭議是否得申請勞動裁決?
 
工會法第35條第1項第5款不當勞動行為所規範之「雇主」,不應限於私法上僱傭契約之觀察,具有實質管理權者亦應屬之,如此始合乎基於「保障勞工團結權」所應為之法律解釋。又勞動關係可區分為「個別勞資關係」與「集體勞資關係」,規範前者之主要法令為勞動基準法,後者則涉及勞動三法即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法等規範。觀之團體協約法第2條規定:「本法所稱團體協約,指雇主或有法人資格之雇主團體,與依工會法成立之工會,以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」勞資爭議處理法第3條前段規定:「本法於雇主或有法人資格之雇主團體(以下簡稱雇主團體)與勞工或工會發生勞資爭議時,適用之。」可見團體協約法第2條前段規定與勞資爭議處理法第3條前段規定相似,而與教師工會間之團體協約,應以孰人為雇主,解釋上並非以學校為唯一雇主,主管教育行政機關亦得為該條所定之雇主為由,認定不限於上訴人工會幹部任職之學校為唯一雇主,上訴人亦為參加人工會幹部之雇主,固非全然無據。惟既然同為雇主,兩者之權責如何劃分?發生勞資糾紛時,應以何人為協商對象?其協商結果之效力如何?原判決均未說明。而所謂教師(產、職業)工會「會務假」,係指依工會法第36條第1項規定由工會與雇主協商,教師提出有必要於上班時間辦理會務之證明,並由雇主核實審查,權責主體為雇主即學校。本件上訴人主張其於權限內得以處理的是「國民中小學教師授課節數訂定基準」及其他教育部變更該基準之函釋或授權下的「減授課」,至於教師以教師工會會務要求公假、教師工會會務假及其排代(代課老師聘請及支付代課費用),應由各學校斟酌教育現場代課教師安排、學校經費、學生受教權影響等評估公假必要性、覈實性後,本於權責自行決定等情,亦屬有據。又本院104年度判字第338號、105年度判字第389號判決對於企業工會會員之雇主固採「實質管理說」,惟依工會法第6條第1項之規定,教師僅得組織及加入產業工會及職業工會,不得組織及加入企業工會。本件參加人係產業工會而非企業工會,兩者性質完全不同,原不得任意比附援引。原判決以:對於工會法第35條第1項之「雇主」,宜採「實質管理說」,而不應限於僱傭契約而論「雇主」地位。教師工會之協商對象既包括各縣市政府,而縣市政府對於教師之勞動條件具有支配影響力,即應解釋為不當勞動行為之主體,而受勞資爭議處理法規定之不當勞動行為裁決制度所規範為由,認上訴人對於系爭函內容,具實質影響力與決定權限,核屬雇主地位,未免率斷( 最高行政法院107年度判字第 500號行政判決)。

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